Sang Pembajak Kebijakan

Profile2
Oleh Rizal K*

Idealnya sebuah kebijakan publik, termasuk penataan kota, semestinya menghasilkan apa yang disebut dengan greater good. Artinya, masyarakat secara keseluruhan akan menjadi lebih baik (better-off) dengan diterapkannya kebijakan tersebut. Pada kenyataannya, seringkali kita mendapati kebijakan publik yang jauh dari ideal. Atau, kebijakan yang ideal dari perspektif publik justru sulit sekali untuk diadopsi. Kebijakan energi terbarukan adalah salah contoh yang menarik. Meskipun tingkat kesadaran dan dukungan publik terhadap energi terbarukan sudah terkonsolidasi secara global, namun progresnya sangat lamban dan jauh dari ekspektasi. Sampai dengan saat ini energi fosil masih mendominasi penggunaan energi nasional dan dunia. Pertanyaannya adalah kenapa bisa demikian?

Kasus seperti itu menggiring kita untuk bertanya seperti apa kebijakan publik yang baik itu? Sebagaimana telah dijawab di pembuka tulisan ini, kebijakan publik yang baik itu adalah kebijakan yang membuat publik atau masyarakat luas menjadi lebih baik (better-off). Kriteria ‘menjadi lebih baik’ membawa kita kepada diskusi yang lebih teknis terkait ukuran dari kondisi yang ‘lebih baik’ tersebut. Sebagian besar ekonom mejawantahkannya ke dalam metrik yang kuantitatif agar lebih mudah diperbandingkan. Belakangan, setelah banyak mendapat kritikan tajam, ukuran-ukuran yang lebih kualitatif, seperti kebebasan individu dan kesempatan berpartisipasi dalam urusan publik, sudah diakomodir dalam ukuran ‘lebih baik’ tersebut.

Dalam prakteknya, instrumen standar yang sering digunakan untuk memastikan sebuah kebijakan atau program pembangunan itu memberikan manfaat yang lebih baik adalah analisis biaya-manfaat. Sederhananya, jika manfaat bersih sebuah kebijakan atau program dinilai lebih besar dari biayanya, baik secara finansial dan sosial, maka kebijakan atau program tersebut secara kalkulasi teknis dinilai layak, karena akan membuat masyarakat secara keseluruhan menjadi lebih baik.

Jika demikian halnya, kenapa energi terbarukan yang dipercaya membuat dunia kita lebih baik dan lebih bersih begitu sulit diimplementasikan? Atau, kenapa kebijakan seperti menutup jalan di kawasan Tanah Abang untuk digunakan PKL justru diadopsi dan diimplementasikan dengan sungguh-sungguh? Sekali lagi, kebijakan yang membuat masyarakat luas ‘menjadi lebih baik’ begitu tertatihnya dilaksanakan, sementara kebijakan yang dinilai merugikan publik secara luas justru dengan mulusnya diimplementasikan. Yang lebih mengkhawatirkan adalah kebijakan-kebijakan seperti contoh di atas sepertinya sudah menjadi norma dalam praktek demokrasi kita.

Dalam tulisan ini, kami merangkai dua penjelasan yang dikonstruksi oleh Grendel dan Thomas (1991)[1] dan Olson (1971)[2] untuk menjelaskan fenomena tersebut. Untuk kontekstualisasi, kami fokus pada kebijakan penataan kawasan Tanah Abang sebagai studi kasus yang sedang hangat diperdebatkan belakangan ini.

Bias dalam kebijakan publik, menurut Grendel dan Thomas, terjadi karena distribusi biaya-manfaat yang tidak merata. Bisa jadi manfaat yang dihasilkan sebuah kebijakan atau program lebih besar dari biayanya. Namun, distribusi biayanya terkonsentrasi hanya pada sebagian atau kelompok tertentu sementara manfaatnya tersebar merata ke publik luas. Atau, bisa jadi manfaatnya lebih kecil dari biayanya. Namun biayanya ditanggung bersama oleh seluruh pembayar pajak sementara manfaatnya hanya dinikmati oleh segelintir atau kelompok tertentu saja.

Berdasarkan distribusi biaya-manfaatnya, kebijakan dengan karakteristik seperti situasi pertama, yang mana manfaat terdistribusi merata namun biaya terkonsentrasi, sepertinya akan lebih sulit untuk diadopsi dan diimplementasikan ketimbang situasi kedua, yang mana manfaat terkonsentrasi pada segelintir kelompok namun biaya terdistribusi merata. Menarik!

Dalam situasi pertama, biaya yang terkonsentrasi memberikan motivasi yang kuat bagi kelompok yang menanggung biaya tersebut untuk melawan dan memblok kebijakan dan program yang diusulkan. Kelompok ini tidak akan sungkan-sungkan mengerahkan segenap sumber daya yang mereka miliki untuk melakukan lobi-lobi politik, membangun opini publik, bahkan mengajukan gugatan hukum ke pengadilan dengan satu tujuan: menggagalkan kebijakan atau program yang merugikan mereka.

Ketika PKL di Tanah Abang diformalkan atau ditata, siapakah gerangan yang merasa paling dirugikan dengan kebijakan tersebut? Secara akal sehat, kelompok yang mengambil keuntungan dari ‘setoran gelap’ PKL itu yang paling dirugikan[3]. Kelompok ini kehilangan sumber daya ekonomi dari praktek rent-seeking yang mereka jalankan sebelumnya. PKL itu sendiri mungkin dalam posisi gamang. Di satu sisi, mereka merasa dirugikan karena hilangnya akses langsung ke lokasi premium di pinggir jalan. Di sisi lain, mereka juga merasa dirugikan dengan adanya praktek rent-seeking. Sepertinya opsi lokasi di pinggir jalan lebih masuk akal bagi PKL ketimbang opsi membayar sewa tempat di gedung dan bersaing langsung dengan para pedagangan formal yang ada di situ.

Kebijakan memfasilitasi PKL menguasai ruang publik di Tanah Abang merupakan titik kemenangan kelompok rent-seeking ini. Pertanyaannya adalah kenapa masyarakat luas tidak melawan balik ketika kebijakan baru yang merugikan mereka ini diterapkan? Mancur Olson memberikan jawaban sederhana: biaya transaksi untuk mengorganisir aksi kolektif masyarakat yang jauh lebih besar. Sederhananya, coba bayangkan sulit dan mahalnya mengorganisir demonstrasi untuk menggugat kebijakan tersebut. Di samping itu, biaya yang tersebar merata ke masyarakat luas membuat beban yang dirasakan oleh masing-masing anggota masyarakat menjadi relatif sangat kecil. Akibatnya, motivasi anggota masyarakat untuk secara aktif memperjuangkan kepentingan mereka sendiri menjadi sangat rendah.

Sebagai ilustrasi, seseorang bisa jadi merasa dirugikan akibat penutupan jalan di Tanah Abang untuk digunakan oleh PKL. Namun, ketika dia diajak untuk berdemonstrasi menentang kebijakan tersebut dia cenderung menolak untuk berpartisipasi dengan berbagai alasan. Kesulitan untuk mengorganisir aksi kolektif membuat perlawanan terhadap kebijakan baru ini menjadi tumpul. Sebaliknya, aksi terorganisir dari kelompok rent-seeking yang mempunyai jejaring yang kuat ke politisi dan pengambil keputusan membuat perjuangan mereka menjadi sangat efektif.

Tentu saja biaya transaksi untuk memobilisasi aksi kolektif masyarakat luas menurun drastis dengan adanya media sosial. Di samping itu, peran media dan NGO juga tidak bisa diabaikan. Kendati demikian, hal tersebut belum tentu menjamin publik akan memenangkan setiap pertarungan melawan ‘kelompok pembajak’ kebijakan publik. Karena, pada kenyataannya, kelompok rent-seeking juga menggunakan metode yang sama, bahkan seringkali dengan cara yang lebih terorganisir.

Singkatnya, argumen utama tulisan ini mencoba untuk menjelaskan kenapa sebuah kebijakan yang menguntungkan segelintir kelompok masyarakat namun merugikan masyarakat yang lebih luas dapat bertahan bahkan dengan mulus diimplementasikan. Sementara itu, kebijakan yang dinilai lebih bermanfaat bagi masyarakat luas namun merugikan sekelompok elit masyarakat justru sulit diimplementasikan, bahkan tidak diadopsi sama sekali. Penjelasannya terletak pada kekuatan segelintir kelompok atau elit masyarakat yang terorganisir dengan rapi sehingga mampu ‘membajak’ kebijakan pemerintah[.]

 

*Penulis adalah seorang pemerhati perencanaan dan pembangunan, admin blog rumahpangripta.org, mahasiswa doktoral UCL, UK.

 

[1] Grindle, MS & Thomas, JW 1991, Public choices and policy change: the political economy of reform in developing countries, the John Hopkins University Press, Baltimore.

[2] Olson, M 1971, The logic of collective action: public goods and the theory of groups, Harvard University Press Cambridge, MA.

[3] Lihat https://www.youtube.com/watch?v=_x-85FPB9jQ

Featured image: Tirto

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

w

Connecting to %s