Konsep Dasar Kebijakan Pertanahan

Oleh Rizal, K

Seperti apa konsep dasar kebijakan pertanahan di Indonesia seringkali dipertanyakan oleh banyak orang. Di samping itu, banyak pendapat kritis yang dilontarkan menyatakan kebijakan pertanahan cenderung tidak komprehensif, dikembangkan secara terpisah-pisah (incremental) dan tanpa ada kerangka yang jelas. Bahkan ada pendapat yang masih mempertanyakan kemana sesungguhnya arah kebijakan pertanahan yang dikembangkan, walaupun sudah jelas tertuang dalam konstitusi negara bahwa pengelolaan sumberdaya alam, termasuk tanah, digunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.

Untuk menjawab pertanyaan ‘besar’ seperti apa konsep dasar kebijakan pertanahan nasional, ada baiknya jika kita menurunkan pertanyaan tersebut menjadi beberapa pertanyaan yang lebih ‘kecil’. Dengan demikian, rangkuman atas jawaban pertanyaan-pertanyaan turunan tadi pada akhirnya akan menjawab pertanyaan utama yang disampaikan di awal tulisan ini. Dengan alur pikir tersebut, maka pertanyaan yang cukup representatif untuk diajukan adalah, apa saja komponen dalam kebijakan pertanahan nasional dan bagaimana keterkaitan antarkomponen tersebut. Kita dapat menemukan jawaban terhadap dua pertanyan tersebut dengan memetakan terlebih dahulu berbagai aktivitas dalam pengelolaan pertanahan sebagaimana pada gambar berikut.

kerangka-kebijakan-pertanahan

Akan lebih memudahkan untuk membaca peta komponen kebijakan pertanahan tersebut dari atas ke bawah. Setiap batang (bar) merepresentasikan wilayah atau domain dari sebuah komponen kebijakan pertanahan. Batang yang berwarna merupakan komponen utama dari kebijakan pertanahan, yang terdiri dari sistem penguasaan (tenurial system), administrasi pertanahan (land administration) dan perencanaan penggunaan tanah (spatial planning). Adapun batang yang tidak berwarna merupakan sub komponen dari komponen utama atau batang berwarna di atasnya.

Peta ini tidak akan menjelaskan bagaimana bentuk kelembagaan pertanahan, atau bagaimana mengadministrasikan sebidang tanah, atau bagaimana merencanakan penggunaan tanah, atau kenapa terjadi konflik dan sengketa pertanahan. Konsep ini murni bermaksud menjelaskan komponen-komponen dalam sebuah kebijakan pertanahan dan menunjukkan hubungan antar komponen tersebut.

Posisi Kebijakan Pertanahan dalam Konstitusi

Para pendiri bangsa telah menetapkan landasan yang kuat bagi semua jenis pengelolaan sumberdaya alam, termasuk tanah, sebagaimana tertuang dalam Undang Undang Dasar pasal 33, yaitu dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Landasan ini tidak bisa tidak menjadi titik keberangkatan untuk semua kebijakan yang terkait dengan pengelolaan sumberdaya alam. Pada gambar, hal ini direpresentasikan dengan batang bertuliskan “Landasan” yang memenuhi seluruh domain dan memanjang dari ujung kiri hingga ujung kanan. Dengan demikian sudah menjadi suatu kepastian bahwa seperti apapun kebijakan pertanahan yang dikembangkan harus memberi kontibusi nyata terhadap sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Landasan ini tidak hanya berlaku bagi kebijakan pertanahan, tetapi juga bagi kebijakan sumberdaya alam lainnya seperti kehutanan, pertambangan, kelautan dan lain sebagainya. Satu hal yang perlu dipahami di sini adalah sumberdaya alam merupakan suatu sistem besar yang saling terkait satu dengan lainnya. Oleh karena itu, semua kebijakan yang berhubungan dengan pengelolaan sumberdaya alam harus sinkron satu dengan yang lain karena masing-masing kebijakan akan saling mempengaruhi. Pada gambar hal ini disimbolkan dengan batang yang berlabelkan kebijakan pertanahan dan kebijakan sumberdaya lainnya yang beririsan satu dengan yang lain. Kebijakan yang tidak sinkron atau tidak beririsan akan menimbulkan konflik dalam pengelolaan sumberdaya alam. Contoh yang konkret mengenai hal ini adalah keluarnya izin konsesi pertambangan di kawasan hutan lindung.

Komponen Kebijakan Pertanahan

Kebijakan pertanahan, di manapun itu, diharapkan bisa memberi jawaban mengenai siapa yang akan menguasai tanah dan seberapa besar, bagaimana tanah diadministrasikan dan, yang tidak kalah penting adalah, untuk tujuan apa tanah digunakan. Oleh karenanya, dapat diyakini ada tiga komponen yang harus dianalisis dalam pengembangan kebijakan pertanahan sebagaimana telah disebutkan di atas, yaitu komponen penguasaan tanah, komponen administrasi pertanahan dan komponen penggunaan tanah.

Komponen kebijakan penguasaan tanah merumuskan bagaimana tanah dikategorikan berdasarkan siapa yang berhak menguasai tanah tersebut. Kategori umum yang sering dipergunakan adalah tanah negara dan bukan tanah Negara, baik individumaupun komunal. Berdasarkan kategorisasi penguasaan tanah tersebut kemudian ditentukan jenis hak atas tanah atas penguasaan tersebut. Seberapa luas tanah yang dapat dikuasai dan bagaimana distribusi penguasaan tanah juga menjadi domain dari kebijakan penguasaan tanah.

Komponen kebijakan administrasi pertanahan akan merumuskan bagaimana penguasaan tanah dicatat berdasarkan jenis hak atau status kepemilikan tanah tersebut (misal hak milik atau hak pakai, dsb). Pencatatan ini dimaksudkan untuk memberikan kepastian hukum hak atas kepemilikan sebidang tanah yang akan dijamin dan dilindungi oleh negara. Dengan adanya pencatatan ini maka akan tersedia informasi mengenai kepemilikan atas sebidang tanah, seperti siapa yang memiliki tanah, dimana lokasinya, digunakan untuk apa, dan berapa nilai tanah tersebut. Pencatatan juga dilakukan terhadap perpindahan status kepemilikan, baik yang bersifat permanen atau sementara, yang diakibatkan dari suatu transaksi. Sebagai konsekuensi atas jaminan dan perlindungan tersebut dan ongkos untuk pencatatan, negara berhak memungut pajak dan biaya atas pencatatan tersebut yang masih menjadi domain dari kebijakan administrasi pertanahan.

Pencatatan ini pada akhirnya akan menghasilkan suatu sistem informasi mengenai bidang-bidang tanah atau yang dikenal dengan sistem informasi pertanahan. Komponen kebijakan pertanahan yang terakhir adalah kebijakan penggunaan tanah yang mengatur untuk apa sebidang tanah dipergunakan dan dimanfaatkan. Di Indonesia kebijakan ini dikenal dengan penataan ruang. Jika diperhatikan dari gambar di atas, terlihat bahwa komponen kebijakan administrasi pertanahan berada di tengah-tengah komponen kebijakan penguasaan tanah dan kebijakan penataan ruang.

Dengan kata lain, kebijakan administrasi pertanahan akan memediasi kebijakan sistem penguasaan tanah dan penggunaan tanah. Di satu sisi, sebidang tanah yang telah dikuasai oleh seseorang maka orang tersebut harus menggunakan tanahnya sesuai dengan peruntukkan yang ditetapkan dalan rencana tata ruang. Di sisi lain, penggunaan sebidang tanah untuk suatu peruntukkan tertentu harus memperhatikan penguasaan atas tanah tersebut. Kebijakan administrasi pertanahan akan memediasi dua kepentingan tersebut melalui mekanisme perijinan penggunaan dan pemanfaatan ruang.

Kebijakan Penguasaan Tanah: Tanah negara, hak atas tanah individu/komunal, dan distribusi tanah

Sebagaimana telah dijelaskan di atas, secara sederhana kategorisasi penguasaan tanah di Indonesia dibedakan menjadi dua jenis penguasaan, yaitu tanah negara dan selain tanah negara. Kebijakan mengenai penguasaan tanah harus memberikan definisi dan kriteria yang jelas atas pembagian tersebut. Tanah mana yang didefinisikan sebagai tanah negara dan tanah mana yang bukan tanah negara. Di Indonesia, definisi dan kriteria tanah negara masih menjadi perdebatan terutama dikaitkan dengan sistem penguasaan komunal oleh masyarakat adat. Di satu sisi, negara mengakui sistem penguasaan tanah masyarakat adat, sementara di sisi lain pengakuan tersebut seringkali dimarginalkan dengan alasan kepentingan pembangunan atau kepentingan nasional yang lebih luas.

Oleh karena itu, diperlukan pendefinisian ulang tanah negara yang tegas sehingga tidak menimbulkan klaim tanah negara yang sepihak di lapangan. Secara simultan, pendefinisian ulang tanah negara ini juga harus diikuti dengan penegasan mengenai defenisi tanah adat/komunal, dengan catatan tidak menghidupkan kembali tanah adat yang pada kenyataannya sudah tidak ada.

Satu hal yang penting untuk dirumuskan dalam kebijakan penguasaan tanah adalah kategorisasi terhadap jenis hak yang akan diberikan atas penguasaan sebidang tanah, baik itu penguasaan oleh perorangan/badan hukum maupun penguasaan bersama (komunal). Hak atas tanah yang diberikan memberikan hak dan kewajiban bagi pemilik tanah untuk menggunakan tanahnya sesuai dengan jenis haknya. Kategorisasi jenis hak atas tanah sebaiknya mempertimbangkan jangka waktu penguasaan tanah (permanen atau sementara) serta peruntukkan penggunaan atas tanah tersebut. Hak atas tanah ini yang kemudian dicatat dalam sistem administrasi pertanahan. Di Indonesia, kategorisasi hak atas tanah diatur dalam UUPA yang jumlahnya ada 14 jenis hak atas tanah. Namun pada kenyataannya, praktek pendaftaran tanah saat ini hanya mencatat dan mendaftarkan 5 jenis hak atas tanah ke dalam sistem administrasi pertanahan, yaitu Hak Milik, Hak Guna Bangunan (HGB), Hak Guna Usaha (HGU), Hak Pakai (HP) dan Hak Pengelolaan (HPl). Hal ini menunjukkan adanya kesenjangan (gap) antara sistem penguasaan tanah dengan administrasi pertanahan yang ada.

Oleh karena itu, kebijakan penguasaan tanah diarahkan pada penyederhanaan instrumen penguasaan tanah yang saat ini dirasakan terlalu beragam sehingga tidak semuanya dapat diadministrasikan dengan baik. Kebijakan penguasaan tanah juga harus bisa memastikan distribusi penguasaan tanah yang adil dan merata bagi seluruh rakyat Indonesia. Untuk tujuan tersebut, mekanisme distribusi tanah dan pembatasan atas penguasaan tanah yang berlebih juga merupakan domain dari kebijakan penguasaan tanah.

Administrasi Pertanahan: Pendaftaran tanah, kepemilikan tanah, transaksi tanah, pajak dan biaya pertanahan, sistem informasi pertanahan

Mengapa penguasaan tanah harus dicatat atau didaftar? Pada masa dahulu ketika jumlah penduduk tidak sebanyak sekarang, setiap anggota masyarakat mengetahui status kepemilikan setiap bidang tanah yang ada di wilayah mereka. Seiring dengan berjalannya waktu dan bertambahnya jumlah penduduk, perubahan status kepemilikan baik melalui transaksi ataupun waris menyebabkan status kepemilikan tanah semakin rumit sehingga diperlukan pencatatan khusus. Perbedaannya, ketika dulu kepemilikan tanah dilindungi oleh sistem sosial yang berlaku di masyarakat (tanah si A tidak mungkin diklaim oleh si B karena semua orang mengetahui tanah itu milik si A) maka ketika sistem sosial berkembang dan menjadi semakin rumit (karena jumlah penduduk terus bertambah tadi) perlindungan tersebut diambil alih oleh negara melalui mekanisme pendaftaran tanah. Dalam hal ini, sertifikat tanah yang dikeluarkan oleh lembaga negara menjadi bukti kepemilikan yang kuat atas tanah yang dijamin dan dilindungi oleh negara.

Dengan status kepemilikan atas tanah yang jelas, ada beberapa keuntungan tambahan bagi si pemilik tanah. Pertama, tentunya bagi si pemilik tanah akan lebih mudah menjual tanah yang dimilikinya jika suatu saat dia memerlukannya. Dari sisi pembeli, kejelasan status kepemilikan tanah akan menimbulkan rasa aman ketika melakukan pembelian tanah. Kedua, si pemilik tanah akan memperoleh akses ke permodalan karena sertifikat tanah bisa menjadi agunan ke bank/lembaga keuangan.

Untuk melakukan pencatatan atas status kepemilikan tanah atau atas perubahan status kepemilikan tanah akibat transaksi tanah, negara dapat melakukan pungutan sebagai biaya pencatatan dan pajak sebagai ‘ongkos’ perlindungan hukum yang disediakan oleh negara terhadap tanah tersebut. Pungutan ini, baik dalam bentuk pajak ataupun biaya lainnya, termasuk lingkup dari kebijakan administrasi pertanahan. Besaran pajak dan biaya pertanahan secara langsung akan mempengaruhi pelaksanaan pencatatan tanah. Pajak dan biaya yang tinggi tentu akan berakibat pada keengganan masyarakat untuk mencatatkan tanahnya. Untuk jenis-jenis tanah tertentu, seperti tanah yang dikuasai oleh masyarakat miskin atau tanah yang berfungsi sosial, dibebaskan dari pungutan pajak dan biaya pertanahan. Pada gambar hal ini direpresentasikan oleh area administrasi pertanahan yang tidak dicover oleh batang berlabel ‘Pajak dan Biaya Pertanahan’ (batang ‘Pajak dan Biaya Pertanahan’ lebih pendek dari batang ‘Administrasi Pertanahan’). Dalam perkembangannya, pajak dan biaya pertanahan dapat berperan sebagai instrumen pengendalian terhadap penggunaan tanah melalui skema insentif dan disinsentif.

Bagaimana praktek administrasi pertanahan di Indonesia saat ini? Berdasarkan data terakhir yang ada (BPN 2006), bidang tanah yang terdaftar baru 37,5 juta bidang dari perkiraan jumlah bidang tanah yang mencapai 85 juta bidang. Hal ini menunjukkan masih banyak status kepemilikan tanah yang tidak jelas dan secara formal belum terlindungi oleh negara. Di samping itu, kualitas pencatatan juga masih belum baik dimana masih sering ditemukan tumpang tindih pencatatan atas bidang tanah yang sama atau pencatatan dilakukan di atas tanah yang masih dalam sengketa penguasaan. Lambatnya pencatatan atau pendaftaran tanah merupakan akibat dari sistem pendaftaran yang rumit dan biaya pendaftaran yang mahal sehingga tidak terjangkau oleh masyarakat luas. Sistem pendaftaran yang rumit bisa jadi akibat dari sistem penguasaan tanah yang rumit sehingga sulit untuk diadministrasikan (ada 14 jenis hak yang harus didaftarkan dengan perlakuan yang berbeda). Sistem pendaftaran tanah yang ada juga belum menjangkau penguasaan tanah oleh masyarakat adat sehingga penguasaan tanah oleh masyarakat adat dapat dikatakan hampir belum ada yang dicatat secara formal. Oleh karena itu, pengembangan kebijakan administrasi pertanahan ke depan diarahkan pada: pertama, penyederhanaan sistem pencatatan tanah yang bisa mempercepat proses pendaftaran tanah, termasuk pendaftaran terhadap tanah adat. Penyederhanaan sistem pencatatan ini juga mencakup pencatatan atas berbagai jenis transaksi tanah (perpindahan status kepemilikan baik itu karena jual beli, waris, sewa ataupun transaksi lainnya) yang ke depan diperkirakan akan semakin intensif. Kedua, penataan terhadap struktur pajak dan biaya pertanahan yang terjangkau oleh masyarakat luas namun tetap dapat menopang keberlanjutan dari sistem pencatatan tersebut. Pajak dan biaya pertanahan diarahkan juga sebagai instrumen pengendalian terhadap penggunaan tanah serta sebagai instrumen pengendali bagi transaksi tanah yang merugikan masyarakat dan untuk mencegah terjadinya ketimpangan atau penumpukan penguasaan tanah pada sebagian kecil kelompok masyarakat.

Penataan ruang dan penatagunaan tanah

Untuk apa dan bagaiman sebidang tanah dipergunakan cenderung menjadi bagian atau domain dari penataan ruang. Namun penggunaan sebidang tanah tidak bisa lepas dari status penguasaan dan pemilikan atas sebidang tanah tersebut. Oleh karena itu, kebijakan penatagunaan tanah menjadi mediasi atau interface dari sistem penguasaan tanah dan sistem penataan ruang. Penggunaan tanah untuk fungsi sosial lebih diutamakan dari penguasaan dan pemilikan tanah secara pribadi. Kebijakan penatagunaan tanah juga mencakup sistem pencatatan atas status penggunaan tanah yang dilakukan melalui mekanisme perijinan (ijin lokasi, IMB, dsb). Bagaimanapun, inti dari semua kebijakan penatagunaan tanah tersebut adalah bagaimana memastikan penggunaan tanah sesuai dengan rencana tata ruang yang ada.

Satu hal yang penting dipahami adalah bahwa semua komponen kebijakan pertanahan yang diuraikan di atas saling terkait dan saling mempengaruhi. Kebijakan mengenai administrasi pertanahan, misalnya bagaimana mempercepat pendaftaran tanah, akan sulit diimplementasikan jika sistem penguasaan tanah masih terlalu rumit dan belum jelas, seperti halnya penguasaan komunal tanah adat. Begitu pun dengan sistem penataan ruang. Rencana tata ruang akan sulit untuk diimplementasikan jika sistem penguasaan tanah, seperti hak atas tanah dan bawah tana, dan administrasi pertanahan, misalnya perijinan, belum mendukung pelaksanaan pemanfaatan ruang[.]

 

Disklaimer: Tulisan ini pernah dimuat di ‘Buletin Land: Media Pengembangan Kebijakan Pertanahan’, Edisi 02, Februari 2007, Bappenas. Beberapa isu mungkin sudah kurang relevan dengan perkembangan terkini. Namun, secara umum ide dan substansi pembahasan masih relevan dengan kondisi saat tulisan ini dipublikasi di blog ini.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

w

Connecting to %s